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基层政府法治建设中存在的问题及探讨
发布日期:2017-08-28 信息来源:市食品药品监管局 发布人:市食品药品监管局_孙帅 字体:[ ]

                                                                                                                张翔宇

 

推进依法行政重点在基层,难点和薄弱点也在基层。基层政府处在政府工作的第一线,承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责,直面广大群众,直面各种利益关系和社会矛盾,市、县、乡政府能否切实做到依法行政,很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。

一、基层法治政府建设的基本内涵和重大意义

“法治作为一个与人治相对应的概念,最核心的思想就是通过法律遏制政府权力,政府必须受到法律的控制。这也就是法治政府与非法治政府的根本分野。”简单而言,法治政府是按照法治的原则运作的政府,政府的运行和政府的行为均受法律规范和制约。非法治政府只要人们守法,而自己不用守法;而法治政府则不仅要人们守法,更要自己带头守法。它最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内,以防止权力被滥用。党的十八大报告提出了更明确具体的要求,就是要在2020年基本建成法治政府。可以说建设是过程,而建成是结果。十八大提出的建成法治政府是一个前所未有的新的结果要求。2014年党的十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国,由此将建设法治政府推到了一个前所未有的高度。努力实现建成法治政府的目标,需要我们从基础工作抓起,从基层政府做起,这对于法治政府的建成具有十分重要的意义。

基层政府是连接国家与人民群众的桥梁和窗口

我国现有2800多个县级行政区划单位,乡镇街办40400

个,基层政府主要通过贯彻和具体落实国家法律法规来运转,因而基层政府的法治运行状态,直接关系着国家法律法规的贯彻落实的好坏。离开了基层政府,依法行政就会失去其基础。同时社会公共利益和公民个人的利益受基层行政权运作的影响最广泛、最密切,基层政府可以直接体现人民政府形象,可以说是窗口政府。因此,基层政府的法治建设对于全面建设法治国家意义重大。

基层政府是贯彻执行国家法律、法规的“第一线”

政府一般来讲最初的各种矛盾纠纷多是人民与基层政府面对面发生的,同时各种行政救济与纠纷的责任也多归口于基层,比如大量的行政复议、行政诉讼、国家赔偿等直接由基层政府来承担。同时,我国处于社会转型期,各种社会矛盾交汇,而基层政府人际关系的地缘性强,工作岗位层级低,行政执法不规范的现象非常突出,因此,法治政府建设的难点在基层政府是必然的。

(三)基层行政权直接影响国家政权同广大人民群众的关系

     基层行政权最经常、最广泛、最密切地关系到、影响着社会公共利益和公民个人利益。人民群众与人民政府的密切关系通过基层政府的行政行为体现出来,人民政府在人民群众心目中的形象通过基层政府的“窗口”展示出来。因此,基层政府的依法行政在很大程度上对依法治国基本方略的实现具有决定性的意义。

(四)基层政府直接与人民群众面对面地发生具体行政行为,是各种生活矛盾的集中点

行政复议、行政诉讼、国家赔偿等各种行政救济与纠纷的责任大部分直接由基层政府来承担。基层政府容易出现行政权力的地方利益化、行政执法的非职权化、非程序化以及行政监督的形式化等倾向。基层政府的依法行政和公职人员的严格守法,直接关系着国家的长治久安和社会的和谐发展。因此,它既是各种生活矛盾的集中点,也是法治政府建设的难点所在。

总的来讲,基层政府是连接国家与人民群众的“桥梁”政府,是体现人民政府形象的“窗口”政府,是贯彻执行国家法律、法规的“第一线”政府,是转型期中各种社会矛盾交汇的“焦点”政府。因此,它是我国法治政府建设的重点、起点和关键所在。

二、基层政府法治建设中的难点问题

法治观念有所增强,人治观念仍根深蒂固

1、法律工具主义观念颇为流行。目前,在相当多的基层行政机关领导思想观念上,“视法为器”,“用法律”的意识已经形成,但是“信法律”的思想尚未确立。“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”。虽然行政机关工作人员,特别是领导干部中越来越多的人认为我国社会管理最终要走向依法治国,建设法治国家,实现国家的长治久安。但是,在目前情况下,相当多的人普遍认同我国社会管理仍是人治占主导地位,甚至认为目前情况下,只有人治手段才能有效管理好社会。

    2、行政特权思想意识仍旧根深蒂固。受本位主义等各种思潮的影响,决策时总把部门利益、个人利益放在首位,没有依照法律规定的权限和程序进行决策;还有“以官代法”、“以言为法”的现象十分普遍,会议决策大多流于形式,重大决策基本上是“一把手”说了算,很少找法律、找依据,决策失误了也从来没有追究,现在办事流传一句“就凭领导一句话”的调子,这个现象在县级以下政府和部门比较突出,亟需改进。

(二)乡镇政府所担任务的繁重性和法律赋予其手段的匮乏性不相适应

    随着农村经济社会的发展,乡镇机构设置、职能设定的变更和政府行为立法的相对滞后,乡镇政府的权威在农村受到严峻的挑战。乡镇政府权限日益收缩,被人戏称为“芝麻大的官,巴掌大的权力,天大的责任”。主要表现为:

1、乡镇机构设置与职能变更的“垂直运动”导致权力虚化。随着部门立法的兴起,为了强化某一项职能,一些部门,特别是具有收费和处罚职能的部门,纷纷从乡镇独立出去。一些原先属于县市管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇,实际上就是甩“包袱”给乡镇,如农机、农技、文化等站所。乡镇政府在承担大量繁重任务的同时,由于没有法定的手段或权力相伴随,在履职过程中,超越职权也就不足为怪了。

2、行政权力的“租借行使”导致违法行政难以有效遏制。在权力“垂直运动”的影响下,乡镇政府为了“生计”,千方百计地寻求权力支撑;一些已经垂直的部门为了更好地行使在农村的权力,将一部分权力“租让”给乡镇政府,与乡镇政府分摊收益,比如地税部门的小税种征收;一些部门将一些难以行使的权力强行推让给与之有利害关系的乡镇政府,使得乡镇干部的身份难以准确定位,实际工作中“被迫”身兼数职,不仅是乡官还是税官、警官甚至是法官,在没有任何执法权的情况下要管辖区内的交通安全、处理纠纷,还要发展公益事业和地方经济,由于少数乡镇干部法律意识不强,专业知识不具备,为完成上级安排的工作,就难免出现违法行为,与群众发生冲突和矛盾,这就直接造成了群众与乡镇政府的对立。一旦出现恶性案件,乡镇政府就成了替罪羊,乡镇党政“一把手”就成了打板子的首选对象。可见,在这种“压力型体制”作用下,乡镇与其他层级政府相比,突出表现特征是权小、责大、能弱。

基层政府法制机构设置与依法行政的内在要求极不适应,依法行政组织力量薄弱

1、“上强下弱”工作体制影响基层依法行政工作的开展。目前,从机构设置来看,政府法制机构的设置处于“头重脚轻”的“倒金字塔”格局。乡(镇)政府法制机构设置基本处于空白状态。依法行政的大量工作在基层,而基层法制机构工作任务与机构设置情况明显失衡,这就造成乡镇政府和县政府执法部门依法行政时缺乏必要指导和帮助。

2、从人员素质来看,知识化、专业化程度偏低。市、县受过法学专业教育和训练的人员明显不足,比例偏低,法制机构的贫弱状况与建设法治政府的宏大工程很不匹配,已经成为影响基层法治政府建设的制约因素。

3、对政府法治机构的地位和作用认识不够。有些领导干部把法制机构当作收拾残局的工具,决策问题不事先征求法制机构意见,等到问题难以解决,不可收拾时,再交由法制机构处理,并对问题的解决提出各种条条框框,使法制机构限入“两难”境地。

乡镇干部个人法律素质不高和依法治理的整体性要求不相适应

法学家伯尔曼在《法律与宗教》中有一句名言:“法律必须被信仰,否则形同虚设。”但是,现实生活中相当多的乡镇领导干部对计划经济体制下的管理方式得心应手,而对依法行政却感到无所适从。特别对行政执法的程序以及行政处理决定在下达前必须做到事实清楚,证据确实充分,适用法律法规正确的要求知之甚少,结果往往事与愿违,欲速不达。

   (五)行政监督关系未能理顺,违法行政难以制约

    虽然监督主体众多,但分工不明,权限不清,而且容易产生相互扯皮,互相推诿的现象;相比较而言,在这几种监督类型中,对乡镇政府制约最大的是上级党政机关,而其他几种监督可以说是形同虚设。

三、解决难点问题的具体措施

提高基层政府工作人员依法行政意识和能力

一要确立“一个观念”。树立法治意识,实质上就是要求政府工作人员具有“法律至上”的观念,即以法律作为行为活动的最高标准,真正做到依法行政,牢固树立有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿的责任理念。

二要实现“两个转变”。第一个是从“治民”到“治官”的转变。法治的主要作用不是来治理老百姓的,而是依法“治权”,即依法“治官”,就是制约和限制政府工作人员滥用权力、监督其行使权力的过程,保护人民权益,实现人民权益最大化。第二个是从“执行”到“执法”的转变。有些公职人员不从保障行业、社会健康有序发展的角度出发,简单的认为“管理就是处罚、执法就是打压”,有的执法人员执法简单粗暴,执法态度生硬,随心所欲,不按法定的程序办事,使得行政权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化。以行政处罚为例,明知而故意违反告知制度、陈述申辩制度、听证制度等法定程序制度,漠视管理相对人的权利的同时反而强调自己的管理职权,造成查处违法事实不清、证据不足、适用法律错误或不当。每一次具体的行政执法过程都应当是一次普法教育的过程,而且是最直接、最具体、最能触击灵魂的普法教育,行政执法人员应当抓住这一机会进行普法教育,从而逐渐提高管理相对人的素质、从根本上改善执法环境。

三要突出“三个要求”。提高基层政府工作人员特别是领导干部的依法行政意识,应突出三个方面的要求:首先,要养成依法行政的自觉性。政府工作人员应认识到,依法行政是对自己提出了较高的要求,是我们党和人民政府的根本宗旨所在,而不是法律对自己出难题,也不是上级领导与自己过不去,从而在内心把依法行政作为自己主动的而不是被动的自觉行为。其次,要养成依法行政的习惯。对于政府工作人员来说,依法行政不是一次、两次的行为,也不是一天、两天的行为,只要是身在其位,就要力谋其政。把依照法律运用自己手中的公权力作为常态。再次,要提高依法行政的积极性。政府工作人员在处理日常的工作事务中,常常遇到诸如头绪多、关系杂、时间久的问题,并不能完全从法律法规中找到依据。这就要求政府工作人员充分发挥自身积极性,从人民群众的根本利益出发,弘扬法治精神,正确、及时地解决困扰老百姓们的难题。

四要落实“四个途径”。党中央、国务院曾多次提出提高基层公务人员依法行政的观念和能力的途径:途径之一在于学法,尤其是市县政府领导干部要带头学法,真正做到计划、内容、时间、人员、效果“五落实”,挤出时间多学一些法律知识,营造良好的学法氛围。途径之二是领导干部任职前的法律知识考查和测试,并且将考测结果作为任职的必备依据。途径之三是加大公职人员录用考试法律知识测查力度,对于从事行政执法、政府法制等工作的公职人员,必须进行专门的法律知识考试,加大法律知识测查的广度和深度,拒绝不具备相关法律知识者进入公职人员队伍。途径之四是对行政执法人员进行有针对性的培训,形成制度,讲究实效。

    (二)努力营造基层政府法治建设的法治环境

良好的法治环境是基层政府依法行政的前提和重要基础,而法治环境的建立,不但要求基层政府自身严格依法办事,而且需要上级政府和主管部门的配合,需要司法机关特别是人民法院的支持。这也是当前推进基层依法行政工作的重点和难点。针对制约基层政府依法行政主要问题应着重抓好以下三个方面工作:

1、通过立法扩大乡镇职能或通过合法的形式向乡镇放权。如,赋予乡镇政府一定的行政处罚权,强制执行权,同时强化对行政权的监督和约束,适当扩大行政复议和行政诉讼的受案范围,做到既能使乡镇政府对职能范围内的事有权管,管得了,又能使行政相对人的合法权益能够得到充分及时的司法救济。

    2、上下配合,支持乡镇依法行政。上级政府和主管部门在布置行政工作和分解任务时,应首先考虑其工作内容是否属于乡镇政府的法定职权,是否符合法定程序要求。执法主体不是乡镇的,不要让乡镇政府为难。不能以行政命令逼迫乡镇用违法的手段去完成收费、收税任务。上级政府部门在明确乡镇政府工作内容后,部门可以规定乡镇工作的执法程序和执法依据。对出现的疑点难点问题给予解释和指导,协助乡镇政府调处各种纠纷和违法行为,并及时对相对人作出行政处罚决定,以行动支持乡镇依法行政,必要时可将部分行政管理权依法委托给乡镇,使部门与乡镇上下联动、紧密配合,从而改变“看到管不到,管到看不到”的状况。

3、进一步规范乡镇行政行为。乡镇政府要根据乡镇工作的特点和执法侧重点,制定一系列有针对性、便于实际操作的规章制度。特别是土管、计生等方面的具体行政行为,应当有相应的制度来规范,避免滥行政和不作为等情况出现。同时,要认真推行行政执法责任制,将责任落实到每一个执法岗位、每一个执法人员,做到明确执法主体,明确执法范围与内容,明确执法责任,提高行政执法的透明度,完善整个执法程序、执法体制和监督检查机制。对执法人员出现的违法执法和不作为等,按行政执法责任制要求严肃查处。还要把乡镇依法行政工作列入考核项目,并作为干部任用的重要考核内容。考核办法要明确,项目要细化、量化,并具可操作性,做到考而有据,责、绩结合,以考核促提高,以考核促深化,使乡镇依法行政工作切实到位,既不“越位”,又不“缺位”,更不能“错位”。

4、加强普法,提高公民守法意识。民主法制要求公民不但要有较高民主意识与维权意识,而且还要有较高的遵纪守法意识。可以通过新闻媒介、墙报宣传栏、典型案例剖析、召开执法现场会等形式宣传与农村工作密切相关的法律法规,做到以实带虚,以虚促实,让群众知法懂法,进而守法。   

充分发挥基层政府法制机构的职能作用

1、充分认识基层法制机构在法制建设中的地位和作用。基层政府法制机构作为法制建设的重要组成部分,在经济社会发展过程中肩负着重大的历史责任。正如一位长期从事政府法制工作的同志所形象描述的那样,法制机构是公正制度的“设计院”,政府决策的“参谋部”,行政正义的“救济站”,行政执法的“监督所”,法律政策的“研究院”,法治精神的“宣传队”。

2、切实搞好基层法制机构和队伍建设,为依法行政提供组织保障。改变“上强下弱”的工作体制,加强基层法制机构设置。不仅要在乡镇政府设置法制机构,还要使依法行政工作形成完善的工作体制,同时进一步加强县级以下政府法制机构力量,使机构设置、人员配备与工作任务相适应。对基层法制机构的设置制定“硬指标”确定基层法制机构的人员配备、领导职数设置、经费保障与当地干部总数、财政收入的比例,使各级地方政府有章可循,有法可依,依法行政具有坚实的组织基础。

3、强化基层法制机构权威,为依法行政提供工作保障。凡出台行政涉法文件,都由政府法制机构审核把关,未经审核,涉法文件均不得提交审议。在行政执法和监督检查方面,都由政府法制机构负责统一组织实施。在处理涉法事务时,都由政府法制机构牵头组织处理或者提出处理意见和建议。提高政府法制机构的权威,实行乡镇和部门行政负责人向政府法制机构定期报告依法行政工作开展情况的工作制度,对依法行政工作采取一票否决制。依法行政,县、乡(镇)政府是关键,政府法制机构建设是保障。

强化行政监督,形成有效的行政监督机制

强化监督,关键是要强化监督主体的法律意识、赋予他们法律上的保障权利,使他们能够监督、敢于监督。

1、创新内部层级监督新机制。要建立监督直接责任人和监督失职连带责任追究制度,对因监督不力而造成下级行政机关发生的违法失职行为,连带追究上级行政机关监督直接责任人的监督失职责任,从而强化上级行政机关对下级行政机关的监督。

    2、加强外部监督和专门监督的网络化建设,重新整合各种形式的外部监督和专门监督。比如建立相互间的情报通报制度,使之相互联系、互为补充,形成监督合力。  

3、县(市)级纪检监督部门要加大对乡镇干部依法行政工作的监督检查。要建立乡镇干部依法行政工作定期督查通报制度、违法行政责任追究制度,县(市)级行政监察部门对乡镇干部的行政不作为、乱作为的行为,必须加大监察力度,发现一起,查处一起,纠正一起,始终将乡镇干部的工作纳入法制轨道。

4、制定具体的量化考核指标,作为考核评价建设基层法治政府的标准,并将法治政府建设考评纳入政府绩效评估工作。依法行政考核指标作为法律规范尤其是行政法律规范的具体化,可以为各级政府机关和行政公务人员的依法行政提供系统化的、清晰的可操作性的规范指引和准绳,为各级政府机关和行政公务人员的依法行政提供制度保障。

 

 

(信息来源:市食品药品监管局)

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